La institucionalidad del Sistema Nacional de Innovación

Un país que persigue fortalecer su competitividad potenciando la innovación debe contar de una institucionalidad pública de apoyo a la innovación de excelencia. Las mejores prácticas internacionales demuestran que un Sistema Nacional de Innovación eficiente necesita una institucionalidad conductora, coordinadora y orientadora situada en la cúpula de dicho sistema. En este sentido, evaluadores externos coinciden en que nuestro Sistema Nacional de Innovación se encuentra subdesarrollado, falto de lineamientos orientadores, de un enfoque integral/coherente y de instancias de coordinación. En consecuencia, falto, justamente, de una institucionalidad conductora.

Ante este desafío, y considerando que en los procesos innovativos interviene un cúmulo de actores diferentes que pertenece y se identifica con distintas áreas de la actividad nacional, y habida cuenta que la conectividad y articulación entre ellos es decisiva, descartamos la opción de un ministerio sectorial de Innovación, y nos pronunciamos por la creación de un Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, multidisciplinario y multisectorial, asesor del Presidente de la República de manera similar al que se propone en el proyecto de ley en actual tramitación en el Senado y al que integramos nosotros mismos por disposición del Decreto que lo estableció.

En este mismo esquema, proponemos adoptar una institucionalidad del tipo “división del trabajo”, tal como ocurre en los Sistemas Nacionales de Innovación de países como Finlandia, Alemania y Noruega, en que existe un conjunto acotado de brazos ejecutores especializados de excelencia. Para nuestro país, sugerimos que los principales brazos ejecutores sean CORFO, en todo lo relacionado con innovación tecnológica, incluidos la transferencia y difusión de tecnología y el emprendimiento innovador, y CONICYT, en todo lo que tiene relación con investigación científica pura, investigación científico-tecnológica y formación de capital humano especializado.
Para desempeñar estos roles con eficacia, se requiere fortalecer tanto a CORFO como a CONICYT (como se detalla en párrafos posteriores), así como establecer con claridad sus ámbitos de acción.

En la institucionalidad propuesta, sería el Consejo Nacional de Innovación al que le correspondería definir los elementos centrales de la Estrategia Nacional de Innovación de largo plazo, que servirá de marco orientador a las políticas públicas específicas y a la operación de los mecanismos de apoyo a la investigación, la formación de capital humano y la investigación científica que existen o se establezcan en el futuro.

En concreto proponemos que el Consejo Nacional que en definitiva se establezca, tenga funciones similares a las que se proponen en el Proyecto de Ley en actual tramitación en el Parlamento. Así, junto con revisar, como primera tarea, las propuestas contenidas en el reporte de esta Comisión, como tareas permanentes le correspondería:

1. Proponer, para un horizonte de 12 años, una estrategia nacional de Innovación para la competitividad que contenga un diagnóstico de la posición competitiva del país y sus regiones, una visión de desarrollo de largo plazo, objetivos y metas estratégicas, evaluación y propuestas respecto de la participación de las empresas y la investigación científica en la innovación, evaluación de las tendencias relativas al capital humano requerido para el cumplimiento de los objetivos y a criterios de evaluación del cumplimiento de las metas propuestas.

2. Revisar cada cuatro años la estrategia de innovación vigente, sin perjuicio de revisar aspectos específicos de ella en momentos intermedios si fuera pertinente, y proponer orientaciones y medidas necesarias para su reactualización, considerando para tal efecto una evaluación de la estrategia realizada por uno o más organismos internacionales competentes.

3. Proponer, integrado a la estrategia, un conjunto de políticas públicas y sus instrumentos, prioridades, y criterios de selectividad o neutralidad aplicables a dichas políticas e instrumentos asegurando la coherencia y evitando la dispersión de los instrumentos públicos establecidos. En el caso de detectarse nuevas necesidades u objetivos para la política pública, dar prioridad a la adaptación de uno o más de los instrumentos existentes, procurando evitar la multiplicación por agregación en el tiempo de los mismos.

4. Proponer iniciativas legales o administrativas orientadas a aumentar la efectividad de las políticas públicas de innovación para la competitividad.

5. Proponer programas y acciones orientadas a fortalecer las capacidades regionales en el ámbito de la innovación para la competitividad.

6. Proponer anualmente y de manera fundada criterios para la asignación de los recursos públicos destinados a Innovación para la Competitividad así como propuestas de distribución concreta de estos recursos entre los diferentes programas y fondos públicos, en especial los del Fondo de Innovación para la Competitividad, una vez creado éste de manera permanente, en el marco de las disposiciones de la ley respectiva.

7. Encargar estudios prospectivos y de evaluación general o específica, respecto de las materias de su competencia en organismos nacionales e internacionales de reconocido prestigio en la materia.

8. Promover iniciativas de difusión del rol estratégico de la Innovación para la Competitividad y de aspectos específicos de los procesos innovativos, incluido su auspicio o participación en ellas cuando lo estime pertinente.

9. Proponer acciones para difundir la ciencia, la tecnología y la innovación y para sensibilizar a la población, en particular al sector empresarial y a las Universidades, acerca de su relevancia para el desarrollo competitivo nacional.

10. Conocer e informar al público y al Congreso Nacional, acerca del seguimiento y control de la ejecución de la estrategia de innovación que anualmente realice la Secretaría Ejecutiva del Consejo.

11. Establecer instancias de participación en las cuales se considere a actores privados y públicos, nacionales y regionales, incluyendo a las instituciones ejecutoras de la política de innovación para la competitividad.

12. Desarrollar sistemas de evaluación externa del impacto de los programas e instrumentos de política pública por entidades independientes de sus ejecutores en coordinación y como complemento de otros existentes en el Estado.

Concretamente proponemos que el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad quede integrado por un total de 17 miembros con derecho a voto, designados por el Presidente de la República. Estos miembros serían los siguientes:

• Los ministros de Hacienda, Economía y Educación.
• Dos ministros adicionales designados a voluntad del Presidente de la República, por períodos determinados.
• Tres empresarios seleccionados de una lista de diez nombres propuestos por la Confederación de la Producción y del Comercio.
• Tres científicos seleccionados de una lista de diez nombres propuesta por la Academia Chilena de Ciencias.
• Dos expertos en capital humano seleccionado de una lista de seis nombres propuestos por los rectores de las universidades acreditadas del país.
• Dos expertos en políticas públicas, uno de los cuales desempeñaría la presidencia del Consejo.
• Dos especialistas en capacitación, productividad y calidad, de una lista de seis nombres propuestos por las organizaciones de trabajadores más representativas.
• Además de los anteriores, serían miembros permanentes con derecho a voz el Vicepresidente Ejecutivo de CORFO y el Presidente de CONICYT.
• El Consejo contaría con una Secretaría Ejecutiva radicada en la Subsecretaría de Economía, dirigida por el Subsecretario. En virtud de las tareas que se proponen para el Consejo, este deberá contar con un presupuesto para operación y contratación de estudios, asignado a la Secretaría Ejecutiva.

A continuación se presentan algunas recomendaciones respecto de las dos instituciones públicas claves en el funcionamiento del Sistema de Innovación, vale decir Corfo y Conicyt, como asimismo respecto de los Institutos Tecnológicos Públicos

Fortalecimiento Institucional de CORFO

La Corporación de Fomento de la Producción deberá concentrar los esfuerzos para promover la innovación y difusión tecnológica, es decir de la materialización de todas aquellas iniciativas que redunden de manera directa en la aplicación de conocimiento a la introducción de nuevos productos en el mercado o de innovaciones de procesos productivos a nivel de empresas.

Dada la centralidad de esta institución en la promoción de la innovación a nivel de empresa, deben hacerse nuevos esfuerzos para incorporar a la institución la mirada del mundo empresarial como asimismo reforzar la dotación y calidad del personal, para asegurar una interlocución de alto nivel con la empresa en el campo de la innovación. De allí que se recomiende completar el proceso de modernización de CORFO: (i) reformando la composición, remuneración y forma de generación de su Consejo, (para hacerlo más representativo y tecnificado, incluyendo al menos un científico y un experto en gestión tecnológica además de los personeros del sector privado) el único aspecto estratégico que requiere ley, y (ii) posibilitando un fortalecimiento de sus recursos humanos sobre la base de una renovación (plan de retiro) y una reestructuración del personal que implique (a) focalización de la nueva planta funcionaria, remunerada según escala única, en los servicios de apoyo compartidos —administrativos, financieros y jurídicos— y (b) establecimiento de una dotación adecuada de personal profesional y directivo contratado sobre la base del Código del Trabajo y a sueldos de mercado.

Ello, asimismo, debiera redundar en una ampliación de la presencia empresarial en el Consejo de Innova Chile, en donde hoy asciende a un tercio del total, y en los comités de asignación.

Fortalecimiento Institucional de CONICYT

La Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica deberá concentrar sus esfuerzos en promover el desarrollo de la actividad científica y tecnológica en el país y la formación de recursos humanos de excelencia para la investigación, desarrollo e innovación. Para tal efecto deberá canalizar recursos preferentemente a programas y proyectos de investigación científica pura o con orientación por objetivos de alto impacto nacional.

Para efectos de potenciar su labor se postula que Conicyt sea dirigido por un Consejo con atribuciones reales, de carácter mixto. En su integración participarían científicos (que serían mayoría, así como representantes de Corfo, del sector privado productivo y de entidades de gestión tecnológica y de la innovación.

En un párrafo posterior, relativo a la “Ciencia en la Innovación”, se incluye un diagnóstico pormenorizado y propuestas relativas a los programas que actualmente son de administración directa de Conicyt, así como de otros que resultan relevantes desde la perspectiva de la actividad científica como insumo de la Innovación.

Rol de los INSTITUTOS TECNOLÓGICOS

A la luz de la obsolescencia de los mandatos originales definidos hace ya varias décadas, de la evolución de los mercados y de otros factores, resulta necesario revisar y redefinir las misiones que los institutos tecnológicos debiesen adoptar durante los próximos años, en el contexto de un Chile alineado con el fortalecimiento de la innovación como herramienta clave del crecimiento. En ese sentido deberán señalarse los institutos a los cuales se aplicarían estas conclusiones dado que nuestro análisis concluyó que varios de ellos debieran concentrarse en fines específicos más acotados, como información, difusión u otros. Debe tomarse en consideración, eso sí, que dicho reordenamiento debe emanar desde una mirada de conjunto o visión sistémica, dadas las ventajas derivadas de interacciones sinérgicas. Todo lo anterior debe ir de la mano del fortalecimiento de las capacidades y competencias de los institutos. Se propone que la revisión y seguimiento consiguientes sean de competencia del Consejo de Innovación para la Competitividad.

En relación a lo anterior es importante diferenciar las funciones que cada instituto debiera desarrollar según su misión (previamente revisada). Por ejemplo, unos debiesen concentrarse en la generación de información, mientras que otros debieran abocarse a la investigación precompetitiva.

Por otra parte, es necesario mejorar los convenios de desempeño de estos organismos puesto que no han sido bien utilizados como instrumento para asegurar el desarrollo de las capacidades de largo plazo y sus competencias centrales, como era el propósito original. Por ello, es esencial focalizarlos en financiar el desarrollo y actualización de capacidades de largo plazo, y de competencias medulares, a través de un esquema plurianual con aportes públicos de entre un 30-35% de los ingresos de los institutos. La incorporación de indicadores de desempeño e impacto y el seguimiento de ellos también deben ser abordados a la brevedad. Se propone que el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad vele por que los institutos consideren estos elementos.

Adicionalmente, se debe mejorar la evaluación de gestión y desempeño de los institutos. Al respecto es importante destacar la necesidad de establecer mecanismos claros de evaluación de resultados y de gestión (internos y externos), los que deberían tener incidencia directa en los incentivos del personal.

Finalmente, se propone potenciar en los institutos tecnológicos las funciones de antena tecnológica, difusión y transferencia, tanto de tecnologías como de buenas prácticas.

Una opción a explorar que implicaría algunos cambios mayores en la estructura del Estado, es la de dar al Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad atribuciones en el campo de la innovación similares a las que el proyecto sobre Gobiernos Corporativos en actual trámite en el Senado entrega al Sistema de Empresas Públicas (SEP) en relación a las empresas estatales, en calidad de junta de accionistas (o sea un modo de representar al Estado como dueño). Si se quisiera avanzar en esa línea, podría darse al Consejo la atribución de designar directamente – o proponer al Presidente de la República – el nombramiento de los miembros de los consejos o directorios de Corfo y Conicyt. A su vez, serían estos consejos o directorios los que nombrarían al Vicepresidente Ejecutivo de Corfo y al Secretario Ejecutivo de Conicyt, respectivamente. Un ordenamiento institucional semejante daría señales potentes en cuanto a la orientación futura principal de Corfo y acentuaría la necesidad, enfatizada en este Informe, de una relación más estrecha y una complementación coordinada entre Corfo y Conicyt.