El Proceso del Presupuesto Participativo

Para entender el presupuesto participativo definamos primero los conceptos básicos que engloban este término, desde la experiencia brasileña, que es el modelo que se ha tomado en nuestro país.

• El Presupuesto

Boaventura de Sousa Santos nos dice que “no es menester subrayar la importancia del presupuesto para las relaciones políticas y administrativas entre el Estado y los ciudadanos. El presupuesto es el instrumento básico del contrato público subyacente a esas relaciones, así como de las interacciones entre los diferentes organismos estatales encargados de ejecutar dicho contrato. Al definir los fondos públicos mediante la fijación de impuestos o a través de otros medios, el presupuesto se transforma en el mecanismo central de control público sobre el Estado. Así pues, las decisiones presupuestarias son decisiones políticas fundamentales”. 1

• El Presupuesto Participativo

Según Santos, el presupuesto participativo “es una forma de gobierno público que intenta romper con la tradición autoritaria y patrimonialista de las políticas públicas, recurriendo a la participación de la población en diferentes fases de la preparación e implementación, con un énfasis especial en las prioridades para la distribución de los recursos de inversión”. 2
Esta definición guarda relación con la experiencia pionera de presupuesto participativo realizada en la ciudad brasileña de Porto Alegre, donde tuvo su origen este mecanismo, que no ha perdido sus características elementales en su aplicación en otras latitudes del planeta, como en el Perú. En la experiencia brasileña, 3 Santos distingue tres grandes principios en el proceso de presupuesto participativo:

• Todos los ciudadanos tienen derecho a participar, pues las organizaciones comunitarias no detentan a este respecto, formalmente por lo menos, un estatuto o prerrogativa especiales.
• La participación está dirigida por una combinación de reglas de democracia directa y de democracia representativa, y se realizan a través de instituciones de funcionamiento regular cuyo estatuto interno está determinado por los participantes.
• Los recursos de inversión se distribuyen de acuerdo con un método basado en la combinación de “criterios generales” y de “criterios técnicos”.

• El Presupuesto Participativo en el Perú

La experiencia de Villa el Salvador es la más citada en la literatura sobre presupuesto participativo en el Perú, en la medida en que refleja una consecuencia de procesos participativos, iniciados desde los orígenes del distrito para hacer frente a sus propias necesidades y condiciones sociales, en su devenir histórico.

“En Villa El Salvador el presupuesto participativo tiene como antecedente el documento base de su plan de desarrollo, que contiene la visión de futuro al 2010 y que prioriza además los ejes de desarrollo para el mediano y largo plazo. La propuesta del plan de desarrollo del distrito fue sometida a consulta ciudadana en noviembre de 1999 y contó con la participación de 48,119 personas que lo aprobaron. Igualmente, la aplicación de una experiencia piloto sobre presupuesto participativo el año 2000, en donde participaron alrededor de 5,200 personas”. 4

Como vemos, en este distrito limeño ya se ejercía, al igual que en otros distritos del país, experiencias participativas cuando aún nuestro sistema normativo no reconocía expresamente las formas de planificación participativa, y por el contrario las limitaba.
Es a partir de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, ambas promulgadas recién el año 2003, que se institucionaliza este proceso en los gobiernos regionales y locales.
De acuerdo a la Ley Marco del Presupuesto Participativo Nº 28056, promulgada el 07 de agosto del 2003, y al último instructivo para el proceso de presupuesto participativo para el año fiscal 2008 (Instructivo Nº 001-2007-EF/76.01), se considera lo siguiente:

• Definición

El presupuesto participativo es un instrumento de política y a la vez de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a que se van a orientar los recursos, teniendo en cuenta los objetivos del plan de desarrollo estratégico o institucional, según corresponda, los cuales están directamente vinculados a la visión y objetivos del plan de desarrollo concertado.

• Principios

Entre algunos de sus principios, los que guardan relación con la presente investigación están:
a) Participación, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven la participación de la sociedad civil en sus planes de desarrollo y en el presupuesto participativo.
b) Transparencia, de tal forma que toda la comunidad tenga información suficiente acerca de los asuntos públicos que se decidan y ejecuten.
c) Igualdad de oportunidades, de la sociedad debidamente organizada para participar, sin discriminación de carácter político, ideológico, religioso, racial, género o de otra naturaleza.
d) Tolerancia, garantía de reconocimiento y respeto a la diversidad de opiniones, visiones y posturas de quienes conforman la sociedad.

• Objetivos

Entre algunos de sus objetivos que consideramos importantes tenemos:
a) Promover la creación de condiciones económicas, sociales, ambientales y culturales que mejoren los niveles de vida de la población y fortalezcan sus capacidades como base del desarrollo, posibilitando acciones concertadas que refuercen los vínculos de identidad, de pertenencia y las relaciones de confianza.
b) Reforzar la relación entre Estado y la sociedad civil, en el marco de un ejercicio de la ciudadanía que utilice los mecanismos de democracia directa y democracia representativa generando compromisos y responsabilidades compartidas.
c) Involucrar y comprometer a la sociedad civil y al sector privado en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del plan de desarrollo concertado, creando conciencia respecto de los derechos y las obligaciones que los ciudadanos tienen, como contribuyentes y como actores, en el funcionamiento del Estado y en el desarrollo sostenible del territorio donde habitan.
d) Reforzar la transparencia, el seguimiento, la rendición de cuentas y la ejecución de las acciones concertadas en el proceso de presupuesto participativo; así como la vigilancia de la acción pública en general, fortaleciendo las capacidades regionales y locales para el desarrollo del presupuesto participativo.

• Características

El proceso de presupuesto participativo, además se presenta como caracterizado por ser:
a) Participativo, reconociendo la multiplicidad de actores y roles de la sociedad debidamente organizada, permite la participación de quienes no ostentan el mandato popular, en un marco institucional con arreglo a Ley, en el proceso de toma de decisiones y en la ejecución conjunta de las acciones destinadas a alcanzar los objetivos considerados en el presupuesto y en los planes de desarrollo concertados.
b) Concertado, permite a través de la interacción de múltiples actores sociales con diversidad de enfoques, identificar los intereses, problemas, soluciones y potencialidades de desarrollo de un determinado territorio y/o grupo social; y en consecuencia determinar acuerdos y definir acciones destinadas a resolver los problemas y aprovechar las potencialidades.

• Instancias de Programación Participativa

El Consejo de Coordinación Regional
El Consejo de Coordinación Local Provincial
El Consejo de Coordinación Local Distrital

Sin embargo, en la práctica vemos que la organización del proceso recae casi íntegramente en los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, sin tomar parte activa en sociedad civil que integra los consejos de coordinación, pues todavía su representatividad y protagonismo son muy débiles. 5

• Articulación de Instrumentos de Gestión Participativa

Asimismo, debe quedar claro, que existe, al menos desde la Ley, una articulación entre los planes desarrollo concertados (largo plazo), elaborados a nivel regional, provincial y distrital, con los planes de desarrollo estratégicos o institucionales (mediano plazo) y los presupuestos participativos como instrumento de priorización de los proyectos plasmados en los anteriores (corto plazo). En tal sentido el presupuesto participativo es el resultado de todo el proceso participativo, que tiene su inicio en la elaboración del plan de desarrollo concertado.

Debemos tener en cuenta que el proceso de presupuesto participativo inicia con la elaboración participativa del proyecto, el mismo que será ejecutado al siguiente año de su elaboración.

• Fases del Desarrollo del Presupuesto Participativo
  • Preparación, en la que los gobiernos regionales y gobiernos locales con sus respectivos consejos de coordinación se encargan de actividades de difusión y sensibilización del proceso.
  • Convocatoria, en la que los gobiernos regionales y gobiernos locales en coordinación con sus respectivos consejos de coordinación convocan a participar en el proceso del presupuesto participativo, haciendo uso de los medios de comunicación.
  • Identificación, registro de agentes participantes; en la que se incluye a la mayor participación y representatividad de la sociedad civil.
  • Capacitación de agentes participantes, los gobiernos regionales y gobiernos locales en coordinación con las instituciones de la sociedad civil implementan mecanismos de capacitación para los agentes participantes.
  • Desarrollo de talleres de trabajo, reuniones de trabajo de los agentes participantes convocados por el Presidente Regional o por el Alcalde, según corresponda.
  • Evaluación técnica, es realizada por el equipo técnico y comprende la evaluación técnica de los problemas priorizados participativamente.
  • Formalización de acuerdos y compromisos, los agentes participantes adoptan acuerdos que se formalizan en actas y compromisos.
  •  Rendición de cuentas, se dan a conocer al inicio del siguiente presupuesto participativo, donde el Presidente Regional o Alcalde, según corresponda, informará a los agentes participantes sobre el cumplimiento de los acuerdos tomados en el anterior.

En casi todas estas fases está implícita la comunicación en la relación entre Estado y ciudadanía. En la etapa de preparación, donde se ejerce lo que la Ley denomina la difusión y sensibilización; en la convocatoria y registro de agentes participantes, donde se emplean medios de comunicación para tal fin; en la capacitación de agentes a través de talleres, donde la comunicación interpersonal ayuda al aprendizaje de los ciudadanos participantes; en los talleres de trabajo, donde se arriba a consensos a través de la deliberación; en la formalización de acuerdos y compromisos para que estos sean difundidos; y en la rendición de cuentas, en la que a través de la comunicación se dan a conocer los avances y resultados de lo presupuestado.

Autor: Lic. Vladimir Leonel Sedano Mayhua