El TLCAN: Luces y Sombras para México

Autor: MDCI. Hugo N. Padilla Torres - [email protected] - CESUES

Navojoa, Sonora. Lunes  22 de Septiembre de 2008.

Introducción

México, Estados Unidos y Canadá pusieron en marcha hace más de diez años el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Para el gobierno mexicano de ese período, el TLCAN fue el corolario de un cambio radical en la estrategia de desarrollo de la na­ción. Dicho cambio implicó la intención de poner fin, de una vez por todas, a la estrategia de sustitución de importaciones y a la industrialización dirigida por el Estado Mexicano en los llamados “periodos obscuros de la economía mexicana”, en aras de una estrategia centrada en la liberalización comercial y en la reducción de la intervención estatal en la economía.

Dentro de esta nueva estrategia, el TLCAN o NAFTA (sus siglas en inglés) fue visto por el gobierno del país y por algunos expertos como un instrumento para alcanzar dos metas. La primera, insertar a la economía mexicana en una trayectoria no inflacionaria, con crecimiento fundamen­tado en las exportaciones de productos no-petroleros, principalmente hacia Estados Unidos. En esta visión, la rápida expansión del sector manufacture­ro mexicano, que supuestamente ocurriría impulsada por las exportaciones de productos intensivos en mano de obra, conduciría al resto de la economía a una trayectoria de alto y sostenido crecimiento. La segunda meta y el objetivo decisivo de de política era –desde dicho punto de vista– garantizar la continuidad de las reformas macroeconómicas de México. De hecho, según el gobierno de enton­ces, el TLCAN impondría restricciones internacionales —legales, en particular— que disuadirían o cancelarían toda tentativa de gobiernos subsecuentes en México orientada a regresar al proteccionismo comercial y a la fuerte intervención estatal en la economía.

El TLCAN y las reformas macroeconómicas en las cuales éste se inserta, no han sido ni la “panacea” argumentada por sus partidarios ni el desastre previsto por algunos de sus opositores. En cualquier caso, las grandes expectativas a que dio lugar han sido, hasta ahora, satisfechas sólo parcialmente. Por una parte, la economía de México en los pasa­dos diez años ha estado marcada por déficit presupuestarios pequeños, una baja inflación, una oleada de exportaciones no petroleras, y el aumento de la inversión extranjera directa.

Por otra parte, en términos de desarrollo, su desempeño ha sido decepcionante. De hecho, la formación de capital fijo ha estado estancada y el producto interno bruto (PIB) real ha crecido por debajo de su promedio histórico, claramente insuficiente para generar el número de empleos requeridos. Más aún, las restricciones de la balanza de pagos sobre el crecimiento de largo plazo de la economía mexicana han llegado a ser más rígidas.

Espero que el análisis ayude a entender mejor la evolución de la economía mexicana después del Tratado, caracterizada por claroscuros: baja inflación pero déficit presupuestario; y creci­miento de las exportaciones de bienes no petroleros, acompañado de una lenta expansión económica. Cerramos este ensayo presentando algunas implicaciones de política que se centran en la necesidad de consensuar una nueva agenda de desarrollo para que el país finalmente tenga éxito en su búsqueda del crecimiento económico sostenido.

Del Modelo de Sustitución de Importaciones al TLCAN

Modelo de Sustitución de Importaciones

Durante la fase de sustitución de importaciones, el sector manufacturero de México recibió el apoyo del gobierno a través de cuatro canales diferentes:

1. El establecimiento de precios artificialmente altos para los productos finales vendidos en el mercado interno, debido a la protección comercial;
2. Los bajos costos de insumos cla­ves como la energía y otros bienes subsidiados, y por los incentivos fiscales;
3.  El subsidio al crédito proveniente de la banca de desarrollo y de ciertas entidades públicas, pero tam­bién del sector bancario privado, y
4. Las exenciones fiscales para ciertas importaciones de maquinaria y equipo₁.

La estrategia, en conjunto, tuvo logros importantes. Ésta transformó al país de una economía agraria a una sociedad urbana y semi-industrial. A partir de 1940, y hasta me­diados de los años setenta, el PIB real de México creció a una tasa anual de 3.1% por habitante. La manufactura fue la fuerza impulsora del crecimiento; la producción de este sector se expandió a una tasa promedio cercana a 8% anual, impulsada por una demanda interna muy dinámica. En este período, la proporción de la manufactura en el PIB se elevó diez puntos y alcanzó 25%. Sin embargo, esta estrategia subestimó la importancia de ciertos obstáculos presentes en la trayectoria de un desarrollo sostenido para el país. El primero, la distribución desigual de los beneficios del crecimiento económico. El segundo, la falta de una reforma fiscal que fortaleciera los ingresos fiscales y redujera así la depen­dencia del sector público sobre la deuda externa. A excepción del desarrollo de la maquila y de algunos programas especiales de desarrollo sectorial, descritos arriba, las políticas para la promoción de las exportaciones fueron escasas e ineficientes. Estas limitaciones resultaron fatales.

En la segunda mitad de los años setenta, la expansión económica de México perdió ímpetu; hubo dificultades serias para sustituir las importaciones de bienes de capital de alta tecnología. Y el gasto público se convirtió en el motor del crecimiento. En 1977 el go­bierno lanzó un programa de desarrollo ambicioso, financiado por la enorme afluencia de ingresos petroleros y por deuda externa. Este auge petrolero tuvo una breve duración. Los ingresos fiscales se hicieron dependientes de las exportaciones del petróleo y llegaron a ser muy vulnerables a los choques externos. Las importaciones de bienes intermedios y de capital se incrementaron rápidamente, causando un mayor déficit comercial. Además, el colapso del mercado internacional de petróleo en 1981, y el aumento de las tasas de in­terés de Estados Unidos ocasionaron una crisis en México, que forzó al presidente López Portillo a declarar, en agosto de 1982, una moratoria en el pago del servicio de la deuda externa. Y caso curioso, actualmente los índices de producción de la zona llamada “cantarell” está perdiendo miles de millones de dólares al día por la no tan reciente extracción raquítica del “oro negro”.

Hacia el TLCAN₂

A principios de los años ochenta, por terminarse una de la más dramática crisis de la ba­lanza de pagos que México enfrentó en décadas, el presidente De la Madrid₃  inició la puesta en marcha de una serie de reformas económicas encaminadas a desplazar el modelo tradicional de conducción del desarrollo del país. Esta nueva estrategia estaba basada en la liberalización comercial y financiera, en la desregulación de la IED y en la pri­vatización. En este período tuvo lugar un cambio radical en las políticas industriales; así, las políticas enfocadas a la protección de sectores específicos fueron desplazadas por políticas horizontales. Tal viraje tuvo un impacto significativo en el sector manufacturero, ya que eliminó, si no es que todos, la mayoría de los subsidios e incentivos fiscales que había recibido tradicionalmente. Las reformas económicas, comenzadas tímidamente en 1984, pronto adquirieron veloci­dad y se caracterizaron por una reducción o eliminación unilateral de los aranceles y de las barreras no arancelarias al comercio exterior, y por la firma de acuerdos comerciales internacionales. En 1985 México firmó un acuerdo bilateral sobre subsidios y medidas compensatorias con Estados Unidos, comprometiéndose a eliminar los subsidios a la exportación, materializados en el establecimiento de bajos precios internos para la ener­gía y tasas de interés preferenciales₄.

Tiempo después, para 1991 Las negociaciones del TLCAN comenzaron, y para entonces México era ya una de las economías más abiertas al comercio exterior₅. El acuerdo trilate­ral fue firmado dos años más tarde entre México, Estados Unidos y Canadá, y entró en vigor el primero de enero de 1994 con el compromiso de eliminar progresivamente, a lo largo de los diez años siguientes, las tasas arancelarias, las barreras no arancelarias al comercio intra-regional y las restricciones sobre la entrada de la IED₆. Pocas restricciones comerciales fueron mantenidas en México (equivalentes a 7% del valor de las importaciones); éstas se centraron en la protección de la agricultura, particularmente en la producción del maíz, en la refinación de petróleo y en la producción de equipo de transporte. El nuevo régimen comercial no incluyó ningún nuevo incentivo para las expor­taciones, más allá de la exención de aranceles para las importaciones temporales –permi­tidos entonces para la industria maquiladora–, los reembolsos arancelarios y el programa Pitex₇.

Durante el TLCAN

Así pues, durante la administración del ex presidente de la República Carlos Salinas de Gortari₈, profundizó el desmantelamiento de la polí­tica industrial tradicional e inauguró una nueva generación de programas de naturaleza horizontal supuestamente orientados a maximizar las ventajas comparativas. Su diseño, compatible con las recomendaciones del GATT, excluyó cualquier tipo de subsidios o programas de reducción de impuestos y esquemas comerciales de protección industrial. Más aún, los nuevos programas estaban diseñados para aplicarse en todas las áreas de negocios, ya fuera en la manufactura o en los servicios, y consistieron en:

1. Fijar las líneas para el diagnóstico de la actividad económica en cuestión, e
2. Identificar las acciones y requerimientos del gobierno y de las entidades privadas para mejorar su funcionamien­to₉. Está pendiente una evaluación formal de estos programas, pero, en general, la magnitud de los recursos –financieros o de otra índole– asignados a ellos fue demasiado pequeña.

De esta manera, seguían siendo incapaces de avanzar de manera perceptible en la solución de problemas estructurales arraigados en la industria; es decir, agudizó los vacíos tecnológicos, debilitó los sistemas nacionales de innovación, profundizó la carencia de recursos financieros a largo plazo y la escasez de inversión en México para modernizar la maquinaria y el equipo. Hay consenso respecto de que no se desarrolló todo el potencial de México como una plataforma de exportación de manufac­turas más allá de las actividades –como las maquiladoras– altamente dependientes de la entrada de importaciones temporales para la reexportación exentas de impuestos₁₀. Claramente, la persistente apreciación en términos reales del peso mexicano contra el dólar de Estados Unidos no ayudó.

Obviamente, cuando hablamos del mandato del ex presidente Gortari, hablamos de lo que conocimos como la crisis económica de México de 1994 (la última y más reciente crisis del país de repercusiones mundiales). La cuál según los expertos, fue provocada por la falta de reservas internacionales, causando la devaluación del Peso durante los primeros días de la presidencia de Ernesto Zedillo, es decir, a unas semanas del inicio del proceso de devaluación de la moneda mexicana, el entonces presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, solicitó al Congreso de su país la autorización de una línea de crédito por $20 mil millones de dólares para el Gobierno Mexicano que le permitieran garantizar a sus acreedores el cumplimiento cabal de sus compromisos financieros denominados en dólares.

En el contexto internacional, las consecuencias económicas de esta crisis se denominaron Efecto Tequila₁₁. En México también se le conoce como el Error de diciembre, una frase acuñada por el ex presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari para atribuir la crisis a las presuntas malas decisiones de la administración entrante de Ernesto Zedillo Ponce de León y no a la política económica de su sexenio.

Después del TLCAN

El TLCAN institucionalizó formalmente la estrategia de liberalización comercial de México en un acuerdo con Canadá y Estados Unidos, su principal socio comercial. Desde entonces México ha compaginado con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó­mico (OCDE) y con la Organización Mundial de Comercio (WTO, por sus siglas en inglés), al mismo tiempo que ha firmado acuerdos de libre comercio con numerosos países

La tabla anterior, nos muestra como a partir de la apertura comercial y ante el primer Tratado de Libre Comercio firmado por México, este último se ha visto beneficiado en cierta medida con la firma de nuevos Tratados de Libre Comercio, sin embargo, ¿Qué tan efectivos para nuestra economía han sido?, ¿en que nos han beneficiado?, ¿existen lagunas en estos?, ¿se han cumplido con los objetivos negociados?, ¿hace falta una re-estructuración de los Tratados?

El cambio más significativo ocurrió en el año 2000 cuando una serie de programas para el desarrollo sectorial “Prosec”₁₃ fueron lanzados para compensar a ciertas industrias –clasificadas en 22 sectores– por el impacto adverso de la puesta en marcha de la re­gla 303 de TLCAN, la cual buscaba evitar las distorsiones comerciales en la región. Esta regla implicaba que ocho años después de la entrada en vigor del TLCAN México debía equiparar las tarifas nominales aplicadas a las importaciones que tenían su origen fuera de Norteamérica, con las aplicadas a las mercancías provenientes de la región del TLCAN. El establecimiento de esta regla causó una drástica reducción de las tarifas de importación de un extenso número de artículos que venían del resto del mundo. La meta de estos programas sectoriales se centraba en buscar medidas comerciales que compensaran a un número seleccionado de sectores por el impacto adverso de esta medida de liberalización comercial, reduciendo los costos de las importaciones de insumos intermedios a través de la disminución de las tarifas de importación. No existe una estimación cuantitativa del impacto de tales progra­mas, pero los expertos académicos tienden a coincidir en que el Prosec causó una de las más importantes distorsiones en el sistema comercial, dado que esto abría la posibilidad legal de aplicar diferentes aranceles de importación a un mismo artículo, dependiendo del tipo de empresa o de sector importador.

El éxito del TLCAN

El éxito para México con el TLCAN es innegable, y sólo aquellos que viven a expensas de los demás se empeñan en predicar lo contrario. Algunos académicos no hacen más que demostrar su profunda ignorancia cuando tratan de demostrar lo negativo que supuestamente ha sido la apertura comercial. Al iniciarse el Tratado de Libre Comercio diversos grupos se oponían. Afirmaban que empobrecería a México y el déficit comercial sería mayor. La apertura se traduciría en más importaciones y habría un mayor desempleo en México.

En los años del TLC las exportaciones totales mexicanas se han triplicado al pasar de 52.000 millones de dólares en 1993 a 161.000 millones en el 2002. Este es un ritmo de crecimiento de 12% al año, superior incluso al de los tigres asiáticos. De déficit crónico en balanza comercial con Estados Unidos, a partir del tratado hemos tenido superávit crecientes. Tan sólo el año pasado fue de más de 37.000 millones de dólares.

¿El fracaso del TLCAN?

Es necesario aclarar que empiezo el subtítulo con una pregunta, con el objetivo de analizar si en verdad el TLCAN ha fracasado en toda la extensión de la palabra o si es más bien cuestión de percepciones, por lo que ante la total apertura del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), hay un clamor de renegociar el capítulo agropecuario, por el impacto negativo que ha tenido en el campo. El TLCAN establece que en 2008 se liberará el comercio agrícola para los últimos cuatro productos (azúcar, frijol, maíz y leche en polvo) y debido a que son cultivos muy sensibles para México, los legisladores realizaron un foro donde se revive la intención de solicitar la renegociación, tema que dejan en manos de la próxima legislatura, que iniciará el 5 de septiembre.

Conclusión

El primero de marzo de 1991, Jaime Serra Puche, en su calidad de Secretario de  Economía (en aquel entonces Secretaria de Comercio y Fomento Industrial), pronunció un discurso en la inauguración del Foro Permanente de Información, Opinión y Diálogo, sobre las negociaciones del Tratado Trilateral de Libre Comercio entre México, Canadá y los Estados Unidos de América; en dicha intervención expuso los juicios gubernamentales de lo que serían para nuestro país los beneficios esperados del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, del que recientemente se conmemoró el décimo cuarto aniversario de su suscripción.

Por ultimo, en el marco de lo dispuesto en el Acuerdo Nacional para el Campo, se elaboró este informe en el cual se evalúa el impacto que ha causado en el agro mexicano el TLCAN y cuyos resultados se dieron a conocer en los últimos días. Realizada por el Colegio de México con la Universidad Autónoma de Chapingo y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, los expertos llegan a la conclusión de que no existe una relación directa entre los problemas del sector agropecuario y la instrumentación del TLCAN, y señalan que antes de que el tratado se instrumentara ya existían problemas estructurales en el campo mexicano. Como efectos positivos sobre este sector el estudio identifica: aumento de las exportaciones; mayor generación de empleo en ramas productivas primarias y agroindustriales; mayor flujo de inversión extranjera directa al país; variedad de insumos para la producción; mayor oferta de bienes de consumo en términos de calidad y precio. Es difícil en la mayor de las ocasiones el hacer un criterio adecuado y correcto de la situación de los Tratados de Libre Comercio, obviamente que en cada TLC encontraremos “lagunas” por decirlo así, pero lo más importante es que hagamos una evaluación real del verdadero funcionamiento y oportunidades que ofrecen los TLC’s.

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1- Moreno-Brid y Ros, 2004

2- Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA = North American Free Trade Agreement)

3- 1982-1988

4- Sin embargo, se estableció a la par un sistema de devolución que permitía el reembolso de los aranceles pagados por los exportadores, y un programa que permitía la libre entrada de productos y materias primas para la exportación (Pitex), o mejor conocido hoy en día como IMMEX

5- OCDE, 1992

6- SECOFI 1994, hoy en día Secretaria de Economía

7- Ros, 1993

8- 1988-1994

9- Ten Kate y Niels, 1996

10- Máttar, 101 ECONOMÍA. UNAM vol. 3 núm. 8 et al., 2003

11- Así se llamó a la repercusión que tuvo en la economía latino-americana la devaluación de la moneda mexicana en diciembre de 1994 (primero de 5% para luego llegar a 38.5%). México lo hizo como recurso de emergencia para frenar la creciente fuga de capitales. En Argentina aumentó la presión sobre el dólar y el Banco Central vende US$ 353 millones en un solo día. Entre el 20 de diciembre de 1994 y el 10 de febrero de 1995, el efecto tequila provocó una fuga de US$ 3.500 millones del sistema financiero argentino (7% del total de depósitos). Los cimbronazos derivados del efecto tequila y de las propias debilidades de la estructura económica local conmovieron prácticamente todo el entramado empresario.

12- A partir del 19 de noviembre de 2006 en el TLC del G-3 participan sólo México y Colombia

13- Programas de Promoción Sectorial: ALTEX, ECEX, IMMEX, DRAW BACK, FEMEX, COMPEX, otros.