Integración Regional

Fundamentos de la Integración Regional

En términos estructurales, la integración económica implica cinco ventajas generales básicas, que son comunes a todo bloque de integración entre diferentes países:

1. En lo externo
   1. Mayor poder de negociación; y
   2. Mayor capacidad de atracción de recursos internacionales y de reinversión. Esto último se encuentra muy relacionado con la capacidad de los mercados internos, la demanda efectiva de la población y la estabilidad históricos de flujos financieros externos.
2. En lo interno
   1. Mayor aprovechamiento de economías de escala en la producción;
   2. Ampliaciones en el mercado efectivo como producto de relaciones entre países; y
   3. Menor vulnerabilidad económica, especialmente debido a factores externos.

Los procesos de integración pueden ser vistos en tres dimensiones. La primera de ellas sería el aspecto clásico de las etapas de integración regional. De manera más específica, esta primera dimensión incluye la consideración y desarrollo de varias etapas:

1. la de tratados preferenciales de comercio (disminución de aranceles entre países miembros);
2. el área de libre comercio (donde se eliminan aranceles entre las naciones del bloque comercial;
3. unión aduanera (además de eliminación de aranceles entre miembros, se establecen aranceles externos comunes);
4. mercado común (además de las características de unión aduanera se agrega la libre circulación de factores productivos, especialmente mano de obra y capitales); y
5. unión económica (fase culminante de la integración incluyendo coordinación de políticas macroeconómicas, sistema monetario común y moneda común).

Una segunda dimensión sería si la integración se logra o no, en términos profundos. Es decir si afecta o no de manera sostenida y significativa, estructuras productivas importantes de las economías y la actuación de los gobiernos. Tal y como ha sido mencionado en la exposición de argumentos de la introducción de este libro, como en lo relativo a casos ilustrativos más arriba, el ALCA es un tratado comercial limitado en los alcances de las fases de integración -primera dimensión- pero tiende a tener gran profundidad en las esferas económica y política de los países. Ese acuerdo establecería significativas restricciones a la capacidad de acción de instituciones públicas en función de alcanzar condiciones para un desarrollo sustentable en la región.

La tercera dimensión de la integración sería el carácter reversible o no reversible de los acuerdos, es decir, hasta qué punto los países se comprometen a un acuerdo y lo mantienen. Hasta que punto construyen secuencialmente los procesos de integración. Por ejemplo, tanto en el caso de Europa o como en el caso de América Latina, se ha llegado a establecer aranceles comunes. Con ello se aproximan las características para la conformación de una unión aduanera. En el caso europeo los acuerdos se han mantenido y profundizado, no así en varios de los casos latinoamericanos. Se trata de logros, pero que en el ámbito de América Latina han tendido a ser reversibles.

Con todo, y respecto a procesos de integración, la región no ha sido ajena a este tipo de experiencias. Desde los años cincuenta se desarrollaron los primeros planteamientos. Estos propiciaron ya en los sesenta la creación del Mercado Común Centroamericano y del Pacto Andino. En los setenta se formó la Comunidad del Caribe (CARICOM). Durante los ochentas, con motivo de la aplicación de planes de ajuste y de la transferencia neta de recursos fuera de la región, América Latina y el Caribe tuvo un período de estancamiento relativo de los procesos integracionistas.

En los noventa se forma el MERCOSUR siguiendo una modalidad más abierta en un bloque de integración que incluye a dos de las más grandes economías de la región (Brasil con 35 por ciento de la producción regional total anual y Argentina con 14 por ciento de tal indicador). En 1975 en el contexto de la institucionalidad regional, surge la conformación del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), como un organismo latinoamericano y caribeño de consulta, cooperación, coordinación y promoción económica y social. En la actualidad el SELA está constituido por 28 Estados Miembros.

La primera mitad de los años noventa fue promisorio en cuanto a logros integracionistas. La segunda parte de la pasada década fue el escenario en el cual los esfuerzos de la integración no avanzaron debido a las condiciones de crisis prevalecientes: desde los efectos de la devaluación mexicana de diciembre de 1994, hasta la volatilidad de precios de petróleo, pasando por los embates de la crisis financiera originada en el verano de 1997 en el Sudeste Asiático y últimamente por las repercusiones de la crisis argentina.

Tipos de regionalismo en integración regional

Lo que se presenta aquí como diferentes tipos de regionalismos son variaciones del esquema "clásico" del proceso de integración -primera dimensión. Esas diferentes modalidades básicas de integración comercial o tipos de regionalismo en el intercambio han surgido en los pasados 50 años. Un factor decisivo para su creación han sido las fuerzas "centrípetas" de la integración (aquellas que tienden más a la apertura pero dentro del grupo, tratando de mantener allí un espacio determinado, incluyendo medidas de protección), y las fuerzas "centrífugas" de los procesos integradores (aquellas que promueven mayormente una apertura de comercio hacia el exterior, tanto de los países como de los grupos).

Tanto los regionalismos como versión incompleta del proceso de integración llevado a sus consecuencias más desarrolladas, o como diferentes modalidades de acuerdos comerciales, ya sea dentro de países pequeños o de estos con economías más grandes, tienen entre sus finalidades aprovechar las ventajas generales de la integración. Estos fines, tal y como se mencionó anteriormente, se identifican en cuatro puntos: (a) la unificación de mercados efectivos a fin de ampliar zonas de demanda; (b) establecimiento de economías de escala; (c) aprovechamiento de complementariedades productivas; y (d) capacidad de generar un mayor poder de negociación frente a otras naciones fuera del tratado. Este último punto tiene más relación con variables políticas y de infraestructura institucional.

El primer regionalismo surge en Europa con el Tratado de Roma y la creación del BENELUX, el tratado de integración entre Netherlands, Bélgica y Luxemburgo, desde los planes iniciales de 1948 hasta la concreción en 1957. En América Latina a este primer regionalismo corresponden los esquemas de integración del Mercado Común Centroamericano (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) el cual comienza a operar en 1961.

El objetivo esencial de este tipo de regionalismo es propiciar un descenso de los aranceles dentro del grupo hasta llegar a eliminarlos. Posteriormente se propone alcanzar la fijación de un arancel externo común y la libre circulación de bienes entre los países miembros. Con esto último se llegaría a la condición de unión aduanera.

Este primer regionalismo también caracterizó mucho del contenido de los acuerdos que promovieron la conformación original del Grupo Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela). Lo que se tuvo fue un esquema de protección hacia la empresas internas, especialmente en el ramo industrial. Se trató de ampliar la demanda efectiva por la vía de la unificación de los diferentes espacios integrados en los mercados domésticos de los países, más que por la vía de ampliar directa e inicialmente los mercados efectivos de las naciones desde un primer momento.

Con la adopción de medidas de protección de industrias, medidas que en muchos casos duraron más allá de lo previsto, se tendió en ciertas áreas, a la desviación de comercio más que a la creación del mismo. Este tipo de regionalismo más común entre las naciones en vías de desarrollo, dió paso a los regionalismos más abiertos o "hacia afuera" que ya se proponen desde la década de los ochentas.

De conformidad con lo expuesto por Pérez (2001), el segundo regionalismo tiene como ejemplo el Acuerdo de Maastricht de diciembre de 1991. Se trata de un acuerdo comercial en el cual las economías que interactúan promueven entre ellas una mayor circulación de bienes, en tanto que fortalecen un descenso en los aranceles para los productos fuera de la región del acuerdo. Se trata de un tipo de integración que apoya más la competencia entre las industrias y la creación de comercio.

Sin embargo es de tomarse en cuenta que el caso europeo se refiere a economías más desarrolladas. Por tanto, muchos de los aranceles tanto internos como externos, especialmente cuando se analiza la dimensión del valor del comercio, se aplican a sectores productivos que tienen mayor valor agregado. Además muchos de los sectores considerados claves y estratégicos para las economías, continúan protegidos y subsidiados. Ejemplo de esto último, la agricultura.

Por lo general, las áreas de producción correspondientes a productos con alto valor agregado no presentan la gran elasticidad de la oferta, algo que sí tienen que los productos de bienes primarios o extractivos, incluyendo la agricultura. Estos son productos de las naciones menos desarrolladas. Además, este comercio de bienes con mayor valor agregado, no tiene ni la perecibilidad ni la poca elasticidad en demanda que sí acompaña a los bienes que forman gran parte del comercio de naciones en desarrollo.

Es importante notar el avance que hace Europa dentro de procesos de integración que siguen la "trayectoria completa". Nótese el contraste entre la voluntad política sostenida de los europeos y la poca consistencia de apoyo a sus acuerdos que se tiene por otra parte de los países latinoamericanos.

El tercer tipo de regionalismo tiene también bastante apertura externa y se basa en la existencia de producciones competitivas de bienes en el comercio mundial. Este regionalismo fue llevado a cabo en los países asiáticos. Varias características los distinguen, especialmente el hecho de que su apertura -no inaugurada con el establecimiento de este tipo de integración regional- les ha hecho desde antes, insertarse con aceptables niveles de competencia en los mercados internacionales. Estas naciones, más que liberar las importaciones, como ha sido el caso de la política latinoamericana, lo que hicieron fue liberar las exportaciones (Ffrech-Davis, 1999).

Esa participación en el mercado mundial se encuentra ligada a los grandes centros de demanda del planeta, en particular con Japón y Europa. Se considera que este tipo de regionalismo es consistente con el desarrollo de políticas de industrialización abierta.

En el tercer tipo de regionalismo se distinguen (a) acuerdos preferenciales de comercio; (b) políticas de estabilización; y (c) promoción de las inversiones con garantías de tipo jurídico. En los aspectos específicos de este último rasgo, referente a seguridades jurídicas, surge el temor de que los contenidos -como parte del ALCA- contribuyan a desmantelar la capacidad de acción de los gobiernos latinoamericanos en función de intereses exclusivos de empresas transnacionales y corporaciones financieras. En concreto muchos de los temores de esta inclusión del regimen de inversiones, se refieren al establecimiento de cláusulas relacionadas con el Acuerdo Multilateral de Inversiones.

El cuarto tipo de regionalismo se origina fundamentalmente en el acuerdo comercial entre países de gran desarrollo económico con naciones menos avanzadas. En este tipo de regionalismo se reafirma con mayor grado la apertura comercial. De conformidad con la teoría clásica del comercio y la economía formulada por Smith, y modificada por Ricardo, el país de mayor desarrollo buscaría ampliar el tamaño de su mercado. Sin embargo también pretendería ampliar su frontera de producción.

Los países más pequeños buscarían generar un mayor crecimiento económico a partir de su integración con las economías más desarrolladas. Se trata de un tipo de regionalismo que áun no posee ejemplos completos en cuanto a ser llevados a la práctica, con la excepción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Allí participan economías desarrolladas como Estados Unidos y Canadá, con México, una economía en desarrollo. Una de las razones es que varias de las integraciones siguen un patrón más bien complementario en cuanto a la división subregional de la producción, o bien acuerdos de cooperación y de apoyo de las economías más desarrolladas a las naciones con economías pequeñas.

La característica de que este tipo de regionalismo promueva una división internacional de la producción y de que la misma se pueda concretar en el ALCA a manera de generalización de producción de industrias ligeras o de maquila en varios países, crea temores. Con ese patrón sería difícil alcanzar niveles de desarrollo económico incluyente y sostenido, relativamente rápidos en ALC.

Si esto ocurriera como una extensión de la notable proliferación de maquilas en México, este último país debería enfrentar la competencia de trabajadores pobres de otras naciones, especialmente de Centro América y el Caribe. Aquí de nuevo la producción tiene poco valor agregado, se tienen sistemas de producción que en muchos casos han llegado a contaminar el ambiente y las normas laborales no han sido estrictamente observadas.

Es cierto que en última instancia las industrias de maquila pueden representar un alivio a las persistentes condiciones de desempleo que se observan en muchas áreas rurales o urbanas de AMLYC, pero existen características que pueden promover la "volatilidad" de este tipo de inversión. Por ejemplo, esta clase de industrias no requieren en general de grandes montos en activos fijos. Por ello pueden trasladarse con relativa facilidad de una región a otra. Además nótese que con el fin de que se instalen, este tipo de manufactura liviana cuenta con incentivos en el pago de impuestos, lo que se traduce en sacrificios fiscales para los gobiernos.

Efectos de la integración económica regional: un resumen

Aquí se presentan tres aspectos considerados básicos: (i) creación y desviación de comercio, (ii) relación de términos de intercambio y (iii) vulnerabilidad externa. Los mismos se derivan de la aplicación de las etapas secuenciales de la integración económica en condiciones de modelos normales de la economía. Se incluyen varios ejemplos para ilustrar la evidencia de repercusiones ya sea positivas o negativas en las economías de las diferentes naciones y bloques de integración.

Uno de los primeros efectos y sobre el cual conviene dar suficiente atención en los procesos de negociación y en su puesta en marcha se refiere a la creación o desviación de comercio. En general habrá desviación comercial cuando productos que son abastecidos dentro del bloque comercial tienden a tener protección arancelaria. Es decir que se imponen impuestos a la entrada de productos similares o sucedáneos que provendrían del exterior del bloque de integración. Como resultado, los consumidores en los mercados domésticos de las naciones partícipes de la integración deben pagar precios más altos.

Por el contrario, se creará comercio en la medida que se eliminen las condiciones de protección y se promueva una inserción del tratado de integración en forma más competitiva con los circuitos del comercio exterior. Muchas características del regionalismo tipo uno y dos se basó en regimenes proteccionistas. Con ello se facilitó el apoyo político a los procesos de integración en tanto importantes sectores de poder económico dentro de las naciones, se beneficiaban de la protección que gozaban sus industrias.

El hecho de que pueda prevalecer la desviación de comercio por sobre la creación del mismo da el carácter de fortaleza económica al bloque en integración y retarda su inserción competitiva en los circuitos internacionales. Las formas originales "más cerradas" del Mercado Común Centro Americano ilustran esta tendencia.

Este rasgo de la posible desviación de comercio puede atribuirle a la concreción del ALCA un rasgo netamente de economía política en la perspectiva de zonas de influencia. El propósito de crear ese desvío de comercio puede repercutir en un "desplazamiento" o substitución de nexos comerciales, especialmente con Europa Occidental. Esto podría desembocar en fortalecer los nexos de dependencia de ALC. Además se estaría restringiendo o estrechando significativamente el carácter de diversificación de la dependencia que se puede tener con Europa. A principios del siglo XXI los países del Cono Sur y hasta cierto punto las naciones andinas presentan menor "exclusividad" en la dependencia de Estados Unidos.

Otro tipo de efectos de refiere a la relación de términos de intercambio. Esto se relaciona con los cambios en los patrones de comercio derivados de la eliminación de los aranceles y de la especialidad productiva a que pueden conducir los tratados de integración. El efecto de los términos de intercambio ocurrirá no sólo dentro de los países que se integran, sino también en la relación de estas naciones con terceros mercados. La repercusión específica aquí recae en los precios entre las importaciones y exportaciones ocasionando, de este modo, una redistribución del ingreso real entre los países asociados y terceros.

Los efectos sobre los términos de intercambio son afectados por la distribución de las inversiones, la división resultante del trabajo y repercusiones propias de la desviación y creación de comercio, además del poder de negociación que tengan las partes. La desviación del comercio en tanto significa un desplazamiento por parte de los países miembros de la demanda recíproca, de bienes exteriores, tenderá a mejorar términos de intercambio para aquellas naciones que produzcan bienes con mayor valor agregado.

En particular, en el caso de países subdesarrollados, que dependen principalmente de los países avanzados externos a la región, para el abastecimiento de bienes de capital, un tratado de integración afectaría la vulnerabilidad externa. Un aspecto clave aquí es la posible reducción de dependencia respecto al comercio con el mundo exterior. Esto puede ocurrir en el campo de los bienes de consumo y de otros bienes que puedan producirse con relativa facilidad en las áreas subdesarrolladas.

A causa del ensanchamiento del mercado regional, es posible importar estas mercancías en mayores cantidades dentro del grupo integrado y no del exterior. Desde luego que este tipo de efectos se pueden ver aumentados o disminuidos, dependiendo del contenido estricto de la negociación del acuerdo, cuando la integración se realiza entre naciones menos avanzadas con países de gran desarrollo económico.

Especialmente los efectos relativos a los términos de intercambio y de vulnerabilidad externa tienen relación con el grado de concentración de comercio exterior. Es evidente que el mercado natural de la región del Gran Caribe es Estados Unidos, en menor grado, la demanda estadounidense afecta a los países del Grupo Andino, y con mucha menos intensidad a las naciones del Cono Sur. Esto puede ser medido por medio de coeficientes de concentración de comercio.